成都红会善款发霉调查仍无结果,中国特色的红

摘要:在中国,红十字会已经异化为这样一种组织它与权力体系走得太近,又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道主义初衷。 作者 南方周末记者 冯禹丁 陈新焱 实习生 祝杨 房姗姗 一手垄断权力,一手与商业结盟。中国红十字会创造...

编者按

(本文由《新世纪》-财新网www.caing.com授权转载,对其内容不负责任)

自2012年12月26日被媒体曝光以来,成都市红十字会(以下简称“成都红会”)“善款发霉”事件持续受到公众关注。成都红会先后发表了两份情况说明,前往调查的中国红十字会社会监督委员会(以下简称“红会社监委”)在表示欢迎的同时,也指出其“避实就虚”、“问题未明确说明”等问题。

公益基金是指基金会、社会团体、民办非企业单位等公益组织根据捐赠人或发起人意愿设立、实行专款专用、在本组织运作框架下有一定独立自主性的专用资金。大家应该都知道“壹基金”吧,没错,就是李连杰发起成立的壹基金。壹基金成立之初,就是属于中国红十字总会下设的专项公益基金——李连杰壹基金计划,接受中国红十字会的领导,向红十字会缴纳管理费、善款统一管理等等,没有自己的独立账户和公章,只能使用中国红十字会的。2008年10月之前,壹基金的大部分捐款都归红十字会支配。但同时,作为中国红十字会下属专项基金,壹基金具备公募资格,可以面向社会大众进行募款。

  在中国,红十字会已经异化为这样一种组织——它与权力体系走得太近,又与商业世界结交甚欢。这几乎让人们忘了它作为民间组织的中立、独立的人道主义初衷。

如果有灾难发生,现在的红十字会还能起多大作用?

史无前例地直接“收缴”玉树地震後基金会募集的善款,交由政府统筹使用,在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身

红会社监委委员说,成都红会要对相关群体有所交代。

但由于没有独立法人资质,壹基金不仅要缴纳管理费,各项工作还都必须按照中国红十字会的相关要求来执行,实际操作中带来了诸多不便。2008年10月,李连杰成立了上海李连杰壹基金公益基金会。

  作者 南方周末记者 冯禹丁 陈新焱 实习生 祝杨 房姗姗

成都红会善款发霉调查仍无结果,中国特色的红十字会。一个高度行政化的组织,以慈善外衣裹挟商业运作,招致公众拷问。公告声明,公开保证,没能平息舆论讨伐;发于个人,受于组织,质疑的负面效应正在逐步发酵。

□ 本刊记者 兰方 罗洁琪 实习记者 李婧姝 | 文

中国青年报多次向成都红会了解调查进展,该会工作人员表示还在调查当中,并称一有调查结果,成都红会将第一时间向媒体通报。1月5日和6日,中国青年报记者两次拨通成都红会副会长邓秀琼的电话,她先是说“信号不好,听不见”,后又说“对不起,正在开会”,然后挂断电话。

公益基金会是在民政部门登记注册,具有独立法人的非营利性机构,它按照规定可分为公募基金会和非公募基金会,它下面可以设立多个基金。上海李连杰壹基金公益基金会属于非公募基金会,不具备公募资质。所以,上海李连杰壹基金公益基金会同时作为中国红十字总会李连杰壹基金计划的执行机构。这样通过“曲线救国”,既有公募资格,又可以独立操作项目。不过,这种以非公募基金之名行公募基金之实的做法是在打擦边球,壹基金实际上成了一个随时可以被叫停的“黑户”。

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光阴荏苒,曾经造成超过2200人罹难的青海玉树7.1级大地震,转眼已过百日。

7月27日,结古镇格萨尔王广场东侧,中国扶贫基金会玉树灾後重建办公室正式揭幕。4月14日震後,这个露天广场和赛马场,都曾是灾民聚集之处,一度堆满了帐篷和其他救灾物资。

对于中国扶贫基金会,这个挂靠国务院扶贫开发领导小组办公室的公募基金会来说,玉树地震可谓今年的“头等大事”。迄今为止,该基金会为玉树地震募集到的款物已经超过了1.5亿元。

据本刊记者了解,在玉树地震当天,该基金会即调运物资参与紧急救援。在随後的过渡安置阶段,除了发放救援物资,还陆续启动了“孤儿关爱”“爱心包裹”以及“玉树灾民抗震救灾生活补贴”等多个项目。

为更好地参与灾後重建,扶贫基金会专门聘请业内专家,调研完成了《玉树地震灾後重建基线评估报告》。专家们为基金会在灾後重建阶段的项目选择,提出了诸多建议,包括向灾民提供进城务工技能培训、虫草采集、农业畜牧业生产等方面的技术、贸易支持等。

在参与评估的专家们看来,对这些“软件”的支持,恰好是地方政府一时难以顾及的领域,也是扶贫基金会这样的非政府组织的专长所在。

然而,随着两份政策性文件的先後出台,这些项目能否如同预想中的那样进行下去,却蒙上了一层阴影。

5月27日,国务院《关于支持玉树地震灾後恢复重建政策措施的意见》正式下发。文件要求中央有关部门及红十字会、慈善总会等机构,将接收的捐赠资金“直接拨付到青海省”,连同青海省接收的捐赠资金,统一纳入灾後恢复重建规划,“由青海省统筹安排用于恢复重建”。

7月7日,民政部、发改委、监察部、财政部、审计署又联合下发了一份名为《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》的文件,将16号文件中与捐赠资金相关的条款进一步明确:包括扶贫基金会在内的13个有募捐资质的全国性基金会,须将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。而集中汇缴後的资金,将由青海省统筹安排使用;具体项目的组织落实,亦由青海省统一负责。

根据7月30日正式对外界公布的该《实施办法》,诸多基金会的角色,仅仅是“向青海省提供捐赠资金总规模、定向资金规模及定向项目清单、非定向捐赠资金使用建议”。

截至7月9日,全国共接收玉树地震捐赠款物106.57亿元(资金98.11亿元,物资折款8.46亿元),除去已用于应急抢险的8.14亿元,全国尚结存98.43亿元。而粗略估计,这15家(13家全国性基金会加上红十字、慈善总会)机构所拥有的捐赠资金总额就在50亿元左右,占到了总量的一半。

虽然在之前的历次特大灾害後,对于捐赠资金的使用有关部门也多有协调,虽然玉树地震此次捐赠金额不足汶川特大地震的六分之一、绝对金额并不十分巨大,但直接“收缴”基金会的善款交由政府直接统筹使用,仍是史无前例的。因此,在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身。

有业内人士在接受本刊记者采访时,毫不掩饰自己的忧虑:这会不会只是一个开始?

“这件事,反映了公民社会与政府仍需要长期的磨合。”中国社科院社会政策研究中心副主任杨团对本刊记者强调,政府要学会去面对公民社会的成长,并给予它一定的空间。

社会监督委员会介入调查,成都红会被指“避实就虚”

李连杰也想方设法给壹基金找一个合法身份,2010年,李连杰终于在深圳成立“壹基金基金会”,这也是国内第一家成立的民办公募基金会。为李连杰鼓掌,实属不易。(“壹基金因身份危机可能中止”的话题在引发广泛关注,各位看官自行度娘补脑)

一手垄断权力,一手与商业结盟。中国红十字会创造了一种有中国特色的存在模式。

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收官“三部曲”

实际上,早在4月18日,民政部就下发了《关于做好玉树“4.14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》。

这份看似普通的文件,也启动了民间善款向官方汇集的第一步。

其最重要的内容,即是明确了受捐的主体:其一,是各级民政部门;其二,便是15家有着官方背景的社会组织和公募基金会,分别是中国红十字会总会(含中国红十字基金会)、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会和中国医药卫生事业发展基金会。

按照文件规定,至于其他已开展救灾募款的机构组织,均需将所募捐款转交上述机构。

中国人民大学公共管理学院非营利组织研究所所长康晓光对本刊记者,由政府限定募捐组织的做法,实质上是一种变相的行政审批行为。它一方面限制了公益组织应有的合法募捐权利,另一方面也限制了公民选择的权利。

不过,由于自1998年抗洪救灾始,这种做法已经相沿成习,倒也没有引起太大的关注。

成都红会善款发霉调查仍无结果,中国特色的红十字会。在1998年的抗洪救灾中,由于出现了虚捐诈捐行为,政府遂以加强资金使用管理的名义,通过行政指令的方式,明确指定由慈善会、红十字会等少数几家官办社团统一接受民间善款。

此後,随着其他有着浓厚的官方背景的“中”字头基金会逐渐兴起,这个名单也在不断增补中;但凡遇需举国动员的大灾大难,募捐资格均由政府指定的方式却一直沿袭下来。如在汶川大地震中,除政府部门外,只有16家全国性基金会享有这种特定的救灾募捐权。

4月30日,国务院抗震救灾总指挥部下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金使用管理监督办法》,提出15家全国性社会组织和公募基金会可与政府部门协商沟通,按照灾区恢复重建规划“认领”重建项目。

正当各机构为项目开展进行紧锣密鼓的筹备之时,国务院16号文的出台,一下子掀起了轩然大波。将捐赠资金直接拨付青海省统筹使用的做法,显然超出了公益界的承受范围。

于是,以中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会为代表的几家大基金会,遂联合起来集体向民政部表达不满。而其他涉及到的基金会,亦通过相关部委,纷纷传达其抗议。

在多次的游说、抗议和报告之後,7月7日下发的《实施办法》,显然做出了某种程度的妥协。

民政部救灾司相关负责人在接受本刊记者采访时表示,主管部门在平衡了多方意见,经过多次讨论後,才最终出台了这份文件。事实上,对16号文件赋予青海省方面的权限有所限缩。

例如,《实施办法》中明确了定向资金的使用,必须尊重捐赠人的意愿,优先安排捐赠人定向重建项目。但对确实无法落实或确需调整的定向捐赠资金,则由青海省提出调整意见,并反馈捐赠接收机构,由捐赠接收机构商捐赠人同意後,再调整使用。此外,《实施办法》要求财政资金与社会捐赠资金将严格区分,专账管理,专款专用。

然而,《实施办法》却并不能让这些基金会满意。因为限制青海省在资金使用方面的权限,并非根本。而基金会最关心的资金上缴的问题,却未有丝毫松动:13个全国性基金会要分别将捐赠资金拨付青海省民政厅、红十字会、慈善总会任一账户。

值得关注的是,刚刚成立的中国红十字会社会监督委员会介入了成都红会事件的调查。

至此,壹基金终于有合法合规的身份,开始了一系列的大展拳脚。不过还得说一句,除了公募和非公募之分。基金会的类型还有全国性基金会和地方性基金会。二者的募款范围是不同的,全国性公募基金会的公开募捐活动可以在全国范围内开展,地方性公募基金会的公开募捐活动只能在登记注册地行政区域内开展。壹基金就属于地方性公募基金会。不过,网络募捐的兴起,貌似这个募集范围好像也不是那么...,这里小编就只能,呵呵了。

  郭美美,一个20岁女孩的网络炫富之举,将中国红十字会拉进了舆论的旋涡。在过去一个月内,这场质疑的风暴从商业系统红十字会与多家公司的勾连,逐渐演化到对红十字会这一官办慈善组织本身的反思。

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法理何据?

“这个完全是违反法律规定的!”青基会副秘书长陈燕云有些一筹莫展。

据他介绍,青基会接收到的捐赠,基本上都是定向捐赠资金,每一笔捐款均由捐赠人和基金会签订合同。而将善款上缴,便完全违背合同的约定,“是对捐赠人意愿的漠视和不敬”。

尽管《实施办法》对定向资金的使用提出了“尊重捐赠人意愿”的要求,但并未削弱其违法性。清华大学公共管理学院副教授邓国胜在接受本刊记者采访时认为,这13家全国性基金会属于独立法人,其财产受法律保护。不应当通过行政命令,将其接受的捐赠资金上缴青海省民政厅。

而且,鉴于基金会与红十字会、慈善会享有相同的权利和义务,地位平等,并不存在附属关系。因此,这13家全国性基金会也没有义务将所筹善款“拨付”到红十字会或慈善会。

在业内人士看来,新出台的规定,是对《公益事业捐赠法》和《合同法》这两个上位法的公然违背。

作为总则性条文,《公益事业捐赠法》明确规定,“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产,受国家法律保护,任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁”。

对于慈善组织和捐赠人之间的捐赠合同,《合同法》也规定,“依法成立的合同,受法律保护”和“当事人协商一致,可以变更合同”。

因此,新规在这两个层面上,都有可能侵害慈善组织和捐赠人的权益:首先,捐赠款是慈善机构的法人财产,应由其独立支配;另外,在捐赠合同中,捐赠人信赖的是慈善组织,而非地方政府。未经捐赠人同意就将执行人置换为政府,这也会构成对捐赠合同的干涉。

在新政出台之後,一些规模较小的基金会,已经按照要求把募集到的善款交了出来。这其中,就包括中国绿化基金会、中华环境保护基金会等。

中国绿化基金会外联处处长费勇告诉本刊记者,他们本来准备按照汶川地震的经验,在灾区做一些生态修复项目。对于资金上缴,他也表示十分遗憾。因为尽管将资金上缴後,青海省方面也会就绿化、生态修复作出部署。但钱花在了哪里、花的效果如何,都无法进一步跟进,更难以发挥机构的专业优势。

“等于说现阶段,就没有我们的事了。”他补充说。

但包括中国扶贫基金会、青基会在内的多家基金会,仍在就资金问题进行沟通和努力。一些基金会除了强调项目已经开始,也在为新项目的实施积极做着准备。而根据民政部的说法,资金拨付的最後期限为8月中旬。

7月27日,就在扶贫基金会重建办公室在结古镇揭幕的当天,中华慈善总会与青海省政府在北京签署备忘录,代表全国各地慈善会向青海玉树地震灾区捐赠其所募集的23亿元社会善款。

而在此前的7月21日,中国慈善界的另一大巨头——红十字总会,也在西宁签署了《玉树地震灾後恢复重建项目备忘录》,向青海省提供总额不低于23亿元的资金参与灾後恢复重建工作。

2012年12月7日,红会社监委在北京成立。红会有关负责人说,社监委的成立,旨在加强社会各界对红十字会工作、项目及捐赠款物使用情况的监督,进一步推动公开透明以满足公众期待。

说了这么多,大家记住最重要的一点就是,是否具有独立法人资质。这个独立法人代表了很多...

  对公众而言,中国红十字会一直是一个庞大的神秘组织。它每年得到政府的近3亿元补贴,其架构包括31个省级分会和新疆生产建设兵团分会、333个地级分会、2860个县级分会,还拥有港澳红十字会和商业系统红十字会、铁路系统红十字会。

从公益事业角度讲,红十字会是一个不可缺失的品牌。多年的运作经验,应对突发事件时可以调动大量资源,接受赈济款物,发挥着其他组织不可替代的作用。

多馀的志愿者?

红十字会和慈善总会作为中国最大的两家慈善组织,此次被豁免,得以自行持有资金,实际上也在意料之中。

因为前者完全比照行政机构建立,後者则为民政部部属社团。两家都在北京设总会,在地方设省级分会,其下更有数以万计的市、县级基层组织。其组织架构与中国的政府体系十分类似,在诸多官办社团中,当属最具特权者。

不过,这两家机构在玉树震後重建中的角色,却依然尴尬。民政部救灾司相关负责人就对本刊记者直言,“红十字会和慈善总会的角色,就是出纳”。

据了解,青海省红十字会虽然根据全系统的资金容量,确定了69个与医疗、教育相关的项目。但这些项目,最终都由政府方面统一负责。他们所能够留下的最鲜明印记,或许就是最後会在现场为其立碑,表示由其捐建。

民政部救灾司上述负责人在接受本刊记者采访时强调,这样的做法仅是玉树特例,并不会长期延续。

在他看来,玉树的特殊在于两个方面:其一是此次地震灾情集中,重建的地区面积狭小,且海拔较高,并不方便各个机构分散开展工作;其二在于玉树是民族地区,会有部分政治方面的考虑。

而在青海方面,最为实际的考虑,则是要“集中力量办大事”。

“大家各自拿各自的钱跑来做事,不都乱套了吗?”青海省民政厅民间组织管理局一位负责人解释说。“现在全是大型国企在加紧施工,机构、志愿者来了又能做什麽呢?社会各界表达的爱心我们心领了,捐钱过来就可以了。”

该负责人表示,当前民间力量发挥作用的空间有限,无论是从现实的需要还是从志愿者的安全角度考虑,青海省方面都不鼓励机构和志愿者的进入。“我们现在不需要志愿者。”

然而,玉树真的不需要志愿者吗?

“玉树地广人稀,很多偏远地区,支援的力量能否全部接触得到?”三江源生态保护协会会长扎西多杰在接受本刊记者采访时,就提出了这样的疑问。

目前,该协会正在致力于灾後三江源地区绿色乡村社区网络建设。他们开展试点的甘达村,在地震中有290多间房屋倒塌,57人死亡。地震改变了他们原先以游牧为主的生活方式。而扎西多杰希望能够通过这样的活动,发展当地的生态旅游业,形成适合当地人的新的生活方式。

而这些“软件”建设,也正是民间专业组织的特长。之前,原民政部社会福利和慈善事业促进司司长王振耀在接受本刊记者采访时就坦言,政府使用资金不细致,是资金集中的最大弊端。

“政府的投入都在基础建设上,缺乏有针对性的、细腻的、小的项目去满足灾区民众的需求。如果民间善款能够交由慈善组织去做,他们有很多人性化、灵活的服务,去提高民众的满意度。”他补充说。

一般而言,在抗震救灾的初期,政府巨大的资源动员能力和统一的调配系统,是非常有效的。但即使在这一阶段,民间组织的力量依然不可小觑。

香港乐施会兰州办公室项目经理余振威告诉本刊记者,在紧急救援阶段,乐施会就准备了500顶帐篷。其中400顶交给地方民政统筹下发,但还有100顶帐篷,则是交给当地了解实际情况的志愿者。

因为地方民政系统的物资发放,仅顾及拥有当地户口的灾民。一些非本地的外来人口,以及居住地区格外偏远的民众,政府往往无法覆盖到。在这种时候,志愿者可以更及时、有效地覆盖到这些“被遗忘”的灾民。

成都红会善款发霉事件成为继“红会在京购别墅群”事件之后,社监委介入的第二个事件。12月28日,红会组宣部部长姚立新,社监委委员、北京市红十字蓝天救援队队长张勇一行前往成都调查。

截止5月15日,中国公益慈善基金会有4386家,其下属基金那就不计其数了。比如,中国社会福利基金会就是拥有专项公益基金最多的公益基金会,下设100多个基金,咱们熟知的“免费午餐”就是他们的。

  除了这些与政府相似的行政设置之外,红十字会总会之下还包括基金会这一系统,由红十字基金会、红十字传播基金以及挂靠的多个基金组成。

虽然堵住组织与个人利益让渡渠道是必要的,但既不受行政体系的有效监管,也没有民间机构的外部约束,不足以恢复公众对公益的信心。

草根资源危机

康晓光也对本刊记者表示,灾难之後,赈灾角色是多元的,政府和慈善组织应该分别做自己该做的事情。只有政府力量是不够的,只有慈善组织,也是不行的,两者应互补。

如果说有着官方背景的上述全国性基金会,在新规之下面临的只是发展问题的话,诸多草根民间慈善组织,则面临着更为现实的生存资源危机。

根据中国社科院发布的蓝皮书,到2008年底,中国以非正式登记的方式(如以工商注册等其他方式注册)存在的公益组织大约75.9万个,此外还有25万个组织没有登记。而大多数学者估计,中国草根NGO的数量应在100万个到150万个之间。

为数众多的草根组织,上升路径非常艰难。中国对于民间组织的注册,实行严格的“双重管理”制度,即要求除了在民政部门登记之外,必须找到一个政府机关或者党政部门作为“业务主管”,才能合法化。因此,这使得大多数缺乏人脉和背景的民间组织,只能以草根的形式非法存在。

而即使得以正式注册,很多民间组织也无法获得捐赠税前扣除资格,或者只能部分扣除。因为根据规定,这些已经合法注册的机构,必须还要获得财税部门的联合认证。而这种认证,门槛颇高,对机构的成立年限及年检评估等级都有硬性要求;更重要的是缺乏操作性的规则,财税部门与民政部门的联合审批,以及申请的时限、救济途径等,均无相关细则。

目前,全国只有20多家有着浓烈官方色彩的慈善公益机构,获得了税前捐赠全额扣除的优惠政策。而捐向其他机构的善款,至多也只能享受年度利润总额12%或10%以内的扣除优惠。

而获得主动募捐资格的非政府组织基金会,则更是少之又少。由于审批极其严格,截至2010年二季度,中国仅有1791家此类机构;其中的公募基金会绝大多数均挂靠政府部门,是典型的“官办基金会”。大部分民间组织,只能接受来自企业和个人的被动捐赠。

在这种明显不对称的管制政策之下,2009年,民政部、中国红十字会总会、中华慈善总会以及全国性公募基金会共接收社会捐赠197.68亿元,占到了全国接收捐赠总额的61.22%。而数量庞大的众多民间组织,只是和众多地方机构瓜分其馀的一小块蛋糕。

不过,在汶川大地震之後,民间慈善组织的境遇有所好转。

一方面,由于官办机构的不透明、低效率引发广泛的质疑,越来越多的人选择将善款交给身边信赖的机构。至于这些机构是否有救灾募捐的权限,甚至合法登记注册,已经不是最重要的。

另外一方面,虽然汶川大地震的捐赠中,有80%以上的捐赠或者直接捐给了政府部门,或者通过地方慈善机构交由政府统筹使用。但中国红十字总会、中华慈善总会和全国性公募基金会所接受的社会捐赠资金,仍可由这些民间组织自行安排使用。这笔资金大约有74.11亿元,占到整个救灾捐赠的11.36%。

2008年下半年,红十字基金会就从13亿元赈灾捐款中拿出2000万元,分三轮公开招标汶川大地震灾後重建项目,以基金会对接草根NGO的模式,让民间的资源回归民间。在红十字基金会看来,这2000万投入的社会效应,远远超过了之前与政府合作、在硬件建设上投入的6亿元。

2009年8月,中国扶贫基金会、中国红十字基金会、南都公益基金会等七家基金会,再次面向草根NGO发起了一轮公益项目招标,招标总额同样达到了2000万元人民币。

在新政出台之後,虽然这些草根本土民间组织,仍然有望从南都公益基金会这样的独立非公募基金会获得资助,但却无法再从全国性基金会这个“盘子”里获取弥足珍贵的生存资源。

据本刊记者了解,一直力图从“官办基金会”向“资助型基金会”转型的扶贫基金会,本来准备拿出1000万元,在玉树震区资助优秀的草根组织,共同开展重建工作。但随着资金被“充公”,这样的计划也不得不暂时搁浅。

调查组一行约谈了当事人及成都红会有关负责人,并进行调查取证。据成都市武侯区红十字会的消息,2012年12月29日,红会社监委调查组对该区募捐箱管理情况进行了了解。武侯红会向委员提供了该会成立以来至今募捐箱管理的相关资料,包括资金收取记录和使用情况(含救助人员的名单、金额、联系方式等)。

  这两条脉络揭示出中国红十字会官办慈善的双重身份。为何中国红十字会的架构如此独特?它究竟应该是个官方慈善组织,还是个独立的民间组织?它对权力的垄断及与商业的结盟,是否符合国际红十字会的传统和价值观?

因郭美美事件,中国红十字会信用遭受重创。

慈善的逻辑

由中国扶贫基金会于2009年5月资助进行的一项抽样调查显示,在2046个有效样本中,60.8%的受访者认为,救灾时,社会捐赠资金应该由政府统筹使用,只有9.7%的人认为“不应该”,还有29.1%人“无所谓”,0.3%的人选择了“其他”。

在学者们看来,公众的选择无可厚非,这与中国长期以来“大政府、小社会”的整体环境有关。

中国民间组织刚刚起步,良莠不齐,不少机构在专业性、职业化上都有欠缺,尚难以在整体上同政府机构或者官办社团相提并论。要提升自己的能力并最终获得公众的信任和认可,是一个长期的过程。

但“捐”给政府的钱,是否就要归为重建资金的一类而统筹使用,却有不同的案例。

在国际上,通常是将政府接受的捐赠成立独立的基金会。以中国台湾地区为例,在1999年“9?21大地震”後的一个月内,即成立了“9?21震灾重建基金会”,直到2009年7月1日才宣布任务完成自动解散。

其“中央政府”“地方政府”赈灾专户中的捐款悉数进入该基金会,以民间捐赠的名义,公开、透明的进行项目运作,或自行执行,或与政府、NGO组织合作。在“9?21震灾重建基金会”的报告中,捐赠人可以清楚地看到自己的钱究竟做了什麽:“九二一基金会运用您的爱心捐款,帮助70处大楼及社区更新重建,4336个弱势家户重建……”

长期关注慈善立法的青岛大学法学院李芳博士就对本刊记者指出,不妨借鉴台湾的经验,由政府推动建立慈善组织联合会。将玉树地震作为其运作的一个项目,成立专项基金;然後,再以慈善联合会的名义与青海省政府联动,配合其各方面的工作。

今年7月底,一场中英慈善立法研讨会在苏州召开。国务院法制办副主任郜风涛在这次会议上透露,针对一些地方和部门出现的行政干预慈善法律关系、损害慈善组织和捐赠人权益的问题,《慈善法》草案将明确慈善财产依法进行管理使用的权利保障机制。

目前,规范中国慈善业所依据的,主要是单薄得可怜的《公益事业捐赠法》。该法颁布于1999年,仅有31个条文,只对捐赠法律关系,捐赠财产作出原则性的规定。此外,就是1998年的《社团登记管理条例》和2004年的《基金会登记管理条例》。

但这两个国务院颁布的法规,也只是对一般的社团和基金会的成立和登记方面做出程序性的规定,且内容表现出明显的行政干预色彩。在准入方面过于严苛的限制性条款,更是长期以来被认为是慈善事业发展的瓶颈之所在。

从2006年起,《慈善法》就被纳入国务院立法规划,当时的草案名称是《慈善事业促进法》。此後,法律草案数易其稿,名称也改为《慈善法》。但整整四年过去了,至今未能出台。

国务院法制办知情人士在接受本刊记者采访时表示,已经初步成型的《慈善法》草案,进一步明确了慈善组织和捐赠人的合法权利。尤其是要明确界定慈善组织对其管理的慈善财产依法应当享有的合法权利,在明确慈善组织法人财产权的基础上,慈善财产的使用和管理应当严格遵守明确的法定规制和合同约定。这样,既能够保障慈善财产的产权明晰,又能够保障其使用的公益性。

据悉,作为慈善界最关心的内容,“慈善组织”亦是《慈善法》草案的重要部分。有专门的章节,对慈善组织的范围、慈善组织的章程、慈善组织的财产性质和使用原则、慈善组织的内部治理结构以及公信力和透明度的原则机制等,进行明确的规范。

在李芳看来,《慈善法》可以为慈善事业的发展搭起一个基本框架,明确慈善事业发展的方向和一些基本的原则,确立慈善组织认证、志愿者服务、政府购买慈善服务、慈善组织免税等方面的基本制度。

不过,对于这部法律是否能彻底解决饱受诟病的“双重管理”准入体制的问题,她并不抱太大希望。因为这不仅仅是一个法律问题,更是政治决策问题。或许,只有留待未来的《社会团体登记管理条例》修订案,再给出一个更加清晰的答案了。

2013年1月4日,红会社监委在北京召开新闻发布会,宣布了初步调查结果。新闻发言人王永称,红会社监委的部分委员在调查中发现,此前媒体报道的情况“基本属实”——成都红会设置的部分募捐箱中的善款确实存在霉变、积尘的现象;此外,因为成都红会管理疏忽,还存在部分募捐箱被盗或遭到损毁的现象。

  官办的“民间慈善组织”

“凭什么红会几万个组织都不注册,连民政部的法都不用遵守,红会就是有问题!”

本刊记者刘志洁对此文亦有贡献

王永说,成都红会12月26日晚发布的“情况说明”存在避实就虚、推卸责任的情况,对一些问题采取了选择性的描述。

  “慈善业有现代的慈善规则,比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的,一分钱也不能收。我们把两者弄到一起,就出来一个很古怪的东西。”

因直言敢言在公益圈子得名“杨大炮”的社科院社会政策研究中心副主任杨团认为,红会目前游离于法律监管之外的局面亟待改变,

调查中,调查组在募捐箱存放地仓库中发现,仍有少量善款没有收取完毕。随后,成都红会上报的材料显示,从2012年6月到2013年1月4日,该会对剩余募捐箱进行清理,共获得善款1053.6元,其中有部分是残币。

  “红十字与红新月运动”(在伊斯兰教国家,因宗教原因称为“红新月运动”)是全世界组织最庞大的公益慈善组织,由瑞士银行家亨利·杜南创立于1864年。其起源是缘于亨利·杜南发现战争的伤员和战俘无人救援,发起了这一民间、中立的伤兵救援组织。

记者采访的六位公益界专家以及基金会负责人都同意,红会目前“参公管理”的体制本身存在问题,若要彻底改革,理论上来说,必须“去行政化”。

这与此前“情况说明”中的说法不一致。2012年12月26日的“情况说明”称,该会“于2012年6月将存放在库房中募捐箱的全部善款收取完毕”。

  红十字国际委员会(ICRC)东亚区传播主管 Divid Pierre Marquet先生告诉南方周末记者,和平时期全球红十字与红新月运动下一共有三大组织:沿袭红会传统的战俘人道协助使命的红十字国际委员会,他们仍活跃在局部战争地区;各自独立的186个国家的红十字会、红新月会体系;以及协调各国红会、组织跨国救援的红会国际联合会。

但是红十字总会下设分支机构数目庞大。“去行政化”在现有体制下是否可行,公益界专家和实务人士们则有不同的看法。

截至记者发稿时,对于调查组的上述说法,成都红会没有回应。

  自建立之初,红十字运动便确定了人道、公正、中立、独立、志愿服务、统一、普遍的基本原则,其含义是从人道精神出发,不因国籍、种族、宗教信仰、阶级偏见和政治见解而有所歧视,任何时候不参与带有政治、种族、宗教或意识形态的争论;各国红十字会,是本国政府的人道助手,但必须保持独立;且该运动是志愿运动,绝不期望以任何方式渔利。

“关键在于高层要有魄力和决心,否则问题不会根本解决。”清华大学创新与社会责任研究中心主任,原中国红十字会筹资工作委员会委员邓国胜告诉记者。

但王永肯定了成都红会主动回应的做法。他说,成都红会发表了一份措辞诚恳的声明,社监委表示欢迎。

  也即是说,从创立之初,红十字运动便刻意与各种政治力量和商业力量保持距离,试图“中立”、“独立”于政府之外。而为表示对红十字运动这一超然属性的支持,各国红十字会虽属于民间组织,其“名誉主席”却通常由国家元首或皇室代表担任。

据北京大学公众参与研究与支持中心研究院周涛介绍,北京大学公众参与研究与支持中心从4月1日起针对中国大陆除西藏以外的30个省级行政区域红十字会信息公开情况展开了评测。

募捐箱面临着管理难、效率低等问题

  长达半个世纪的和平时期,使公益慈善事业成为各国红十字会行使的主要职能。中国红会概莫能外。但在中国,本应属于民间组织的红十字会却已异化为一种与权力体系结合甚密的官办组织。

反馈时间截止,只有湖北、内蒙古、黑龙江、广西、山西、江苏6个省区的红十字会向其公开了有关信息,拒绝公开的占8成。

善款发霉问题出现在成都红会几年前启动的募捐箱项目中。记者注意到,在公共场所设立募捐箱募集善款,是很多公益慈善机构所采用的募款方式。不过,这一募款渠道目前仍面临诸多问题。

  中国红十字会总会属国务院直属的副部级单位,中国红会从中央到县乡一级,层层与政府体系接驳。其名誉会长是当地政府的一把手,会长是政府主管文教的行政副手,大部分理事由政府部门及国有企业的负责人兼任。各级红会的负责人由政府任免。每年红会接受财政拨款近3亿元(2007年数据),与其接受捐赠收入相当。各级红十字会的经费收支情况只需向理事会负责。

纳红十字会入法

位于成都市中心的新世界百货5楼,记者看到了由成都残疾人福利基金会设立的一个募捐箱。这个高约1.7米的募捐箱箱体上,上面部分占三分之二的面积是一家奶业集团的广告,下面部分是一块心形的玻璃和一个投币口。箱体内钱币面值多为一元或者一角。

  中国的公益组织分为三种,一种是基金会,又分为公募或非公募性质;一种是会员制社团;第三种是民办非企业单位。中红会属于第二种的人民团体,同类社团还有工会、妇联等。但红十字在行政体系的坐标中,实际却比一般事业单位更加“行政化”。因为它按政府机关行政序列定级,其正式聘任的工作人员属于“参照公务员”编制,按国家公务员的15级科层行政级别定级。比如红十字会会长享有副部级待遇,县红十字会则挂靠在卫生局下,为科级单位。

根据《红十字会法》,数以万计的红十字会分支机构不需要在民政部门登记,只要红总会下文件批准就可以成立,获得存在的合法性。“脱离现有公益慈善法律监管。”杨团一言蔽之。

在成都一些快餐店和连锁超市,也设有类似的募捐箱。

  据中红会官网上的最新统计数据,截至2007年,全国红会(不包括港澳台分会)共有编制人数7774人,其中专职人数为6745人。西南某县的一位红十字会副会长告诉南方周末记者,该县红会主要与当地政府打交道,不怎么与上级红会打交道,和红十字基金会从未打过交道。每年,该县红会的活动经费大概数万元,“找每个理事单位报销一点就够了”。

截至2010年底,中国红十字会有31个省红十字会和新疆生产建设兵团红十字会以及铁路、商业等2334个地级红十字会、2860个县级红十字会、9.5万个红十字会基层组织。

一家快餐店的工作人员告诉记者,大约半年多时间,会有人专门来收一次善款,还留有票据。该店出示的一张“四川省公益救济性捐赠专用票据”显示:2012年3月14日,捐赠人德克士骡马市店捐款金额116元,落款有该店和成都市残疾人福利基金会两方的经手人签名,并盖有成都市残疾人福利基金会财务专用章。

  而在法律形式上,红会面对社会募款又以公募基金的形式出现。既是政府又是慈善组织,“慈善业有现代的慈善规则,比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的,一分钱也不能收。我们把两者弄到一起,就出来一个很古怪的东西。”民政部慈善促进司原司长王振耀对南方周末记者说。

基金会中心网总裁程刚也认为,《红十字会法》更多是明确了红十字会从事救灾救济、国际人道救援的宗旨,但对于红会在从事公益慈善活动方面应该如何规范运作,并无相应规定。“造成红会在从事公益活动时无法律约束的局面。”

不过,也有慈善界人士不认可这种募款方式。一位不愿具名的慈善机构人士对记者说,几年前他们也曾与企业合作设立过募捐箱,不过,实施两三年后就撤销了。

  王振耀告诉南方周末记者,红十字会实际是中国计划经济体制历史上唯一保留下来的“非政府组织”,新中国成立后,几乎所有的NGO如“育婴堂”、“寡妇堂”等,都在1950年代的社会主义改造中被取缔了。而由于红会的国际地位和当时接收红会时的承诺,它被保留下来,但随后就被计划经济时期“普照之光”给行政化了。“几十年之后,这套体系已经积重难返,现在要让它转型是一个非常大的挑战。”王振耀说。

杨团强调,红会改革的关键在于将红会“从法外纳入法内”,同时“去行政化”。

“管理监督困难,清点钱币工作量大,导致募款效率很低。”他说,“慈善机构无法给每个募捐箱安排专人值守,如果真有人想动手脚,很难防范。”

  另一个重要原因是,“政府认为财政拨款不能随便交给民间组织去用,要保持对钱的控制力。”一位民间NGO人士对南方周末记者说。

落实分三步,首先是从行业红十字会和县级以下的红十字会基层组织开始。

记者在实地探访中注意到,有不少募捐箱里充斥着大量的收银条、广告单、包装纸等杂物。在一家超市的门口,募捐箱的开锁处用透明胶带缠了一圈又一圈,零钱只剩零星的几张。工作人员说,募捐箱的锁在一个月前被窃贼撬开了。

  大道未开,小道就乱

因为相对其他享受财政拨款的县级以上的红十字会,行业和基层红十字会就依赖财政拨款,跟政府关系稍远,“去行政化”改革难度较小。

上述慈善机构人士说,募捐箱在遇到大灾大难等特定的时间段,效果还是不错的,但在日常时间面临着管理难、效率低等问题,所以后来他们中止了募捐箱的项目。“做慈善不能不计成本啊。”

  垄断了公募牌照的中红会,一方面没有动力去主动募款,因为旗下二级基金所募款项都托管于其账户之上;另一方面也没有动力去有效率地使用善款,或使善款保值增值,因为它没有竞争压力。

杨团强调:“要先把最容易出问题的给改了。”她认为,行业红十字会容易涉及关联交易,滋生腐败。

成都红会要对公众有个交代

  中国法律规定,民间个人、公司或社团要从事公募性公益慈善事业,必须挂靠在红十字会下面作为二级专项基金,且没有独立账户和法人资格,资金使用受到红会的严格控制。真正有心做慈善的民间力量,则需要突破重重政策限制,到红总会去求情“拜衙门”,才能打通此道。这一制度安排被业内专家戏称为“只许皇恩浩荡,不许民间行善”。

而这一切要得以实施,必须要求他们去民政部门注册登记,前提是修改《红十字会法》。

北京师范大学公益研究院院长王振耀认为,成都红会募捐箱内纸币发霉一事暴露出了体制性的缺陷。“全国的募捐箱都应该有统一的编号、统一的信息处理系统,各个募捐箱应该有规范的责任人。现在过于地方化管理,就会出现地方化的个案。”

  在其他国家,民间公益慈善的门槛远没有中国这么高。在很多国家,个人或家庭就可以发起注册一个基金会去募捐、行善。其信用完全依赖于它履行对捐款人承诺的程度。“在中国,大道未开,所以小道就乱了。”王振耀说。

“已有的新成立的行业红会、基层红会都必须去民政部门登记注册,改变发文件批行业红会的现状。”杨团表示。

成都红会善款发霉事件被曝光后,中国红十字会发布了《关于开展募捐箱清查整顿工作的通知》,要求各级红十字会在2013年1月30日前认真进行一次清查整顿,摸清设置的数量和安放地点,造册登记。

  垄断了公募牌照的中红会,一方面没有动力去主动募款,因为旗下二级基金所募款项都托管于其账户之上;另一方面也没有动力去有效率地使用善款,或使善款保值增值,因为它没有竞争压力。这在中红会旗下红基会的逐年年报上也得到体现,其善款的投资收益连年为零;且账上的净资产总额已经由2007年的约1.5亿元,沉积至2009年的约7.7亿元。

改革的第二步是县级和地市级红十字会,“五年时间,政府对他们的财政拨款减少到零,要求他们和其他慈善机构一样,自己筹款,能筹到款继续存在的就去民政部门登记,转成社团,否则就取消。”杨团建议。

红会表示,将统一制定《中国红十字会募捐箱管理办法》,就红十字募捐箱的设置条件、审批程序、管理模式、取款流程、善款使用、公开透明以及社会监督等方面内容进行规范。

  红会掌握了大量政府资源,又垄断公益慈善牌照,给权力寻租创造了可能。一些商人打着公益慈善的幌子与红会合作,实际是看重红会背靠的大树。郭美美事件中,天略集团前员工即爆料说,天略慈善捐赠的目的是为了获得政府的支持,与政府系统搭上关系。

简单来说,就是地方政府不给钱也不管人,现有人员仍按参公待遇处理,新人则交给市场“自谋生路”,不再由政府负责。

清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜说,募捐箱的效果到底怎样还值得公益慈善机构反思。其实不只是红会的,你在大街上走一走,就会看到很多地方设的募捐箱都是没人管的。他反问道:募捐箱管理的成本很高,在当代社会,网络这么发达,设募捐箱是不是最理想的一种方式呢?

  一位不愿具名的某基金会人士对南方周末记者说,个别红总会的人下到地方,“就跟发改委官员似的待遇”。

杨团认为,地方政府会欢迎这一改革主张,“目前有的地方红会筹集不上来钱,政府还要给他钱,对地方财政而言是包袱。”

邓国胜建议,公益慈善机构要学会利用网络等现代工具来筹款,这是国际发展的新动向。很多公益慈善机构都是老机构、传统机构,没有任何创意,也不适应新的时代,因循守旧,用一些死的方法,再加上管理不善,就容易出现丑闻。

  改革开放后,为规范公益慈善事业,中国引入国际上的现代基金会管理机制。1994年,中国红会直属基金——红十字基金会在民政部注册登记成立。但红十字总会原有的公募资格和公募牌照资源,由于体制原因并没有被同时取消。由此,中国有了红十字会和红十字基金会两个具有独立公募资格的组织。这在全世界各国红十字会中,也属罕见。

而最后一套方案用于省级红会以及红总会,专家估计需要十年时间才能让红会真正能全面去行政化,人、财、物管理脱离政府系统,回归公益慈善机构本位。

此次事件再次点燃了人们对慈善机构透明化的期待。

  而且,国务院直接领导的红十字会比红基会具有更大的自由度,其直属分会和直属基金的设立只需由中国红十字总会审批生效,无需基金会主管机构民政部批准。

“红十字会系统具备国家机关的属性,又把自己当做慈善机构,变成政府部门做慈善,监管主体、方式都成问题”,在程刚看来,红十字会系统如果不去官化,就不要再做慈善筹款了。

邓国胜也是红会社监委的委员。他说,设了募捐箱,慈善机构就要对公众有个交代:设了几个?每一个每年募捐了多少钱?这些钱用到哪里去了?成都红会的漏洞在于它没有对公众有个交代。

  历史遗留的监管空白地带,为红会公募牌照资源的自我繁殖和滥用留下了操作空间。眼下令中国红会身陷“郭美美”漩涡之中的根源,正在于此——围绕在商业系统红十字会和红会直属专项基金周边的关联公司,可以通过种种曲径通幽的创新性运作,将本应用于公益慈善事业的公募资格进行商业变现。

改革折中?

“这里面有两个层面的问责。”邓国胜说,“一是成都红会要对相关群体有交代,二是由于你的失职要去追究责任,要去处罚。”

  对于此次中红会风波的成因,一位不愿透露姓名的业内人士分析其必然性:从公益组织管理来说,首先是对捐赠人负责,公益组织是受托于捐赠人而存在的。所以,捐赠人代表一定要进入核心层,任命信得过的管理者,监督管理层的运行。“今天中国许多公办慈善组织的最大问题,是负责人的任免与捐赠人无关。钱由捐赠人捐,任免由政府部门领导决定,组织负责人首先只对政府部门负责,而政府部门不可能了解捐赠人最内在的具体期望”。

即便“去官化”是红会改革的方向,但在目前中国的特殊体制之下,将红十字会与政府剥离开,困难重重。

  谁来问责?

“红会在体制内不仅享受领导人任命和财政拨款特权,还有体制内的资源,这些是体制外的机构做梦都想要的,让红会出来可能吗?”清华NGO研究所所长王名表示。

  由于问责制度完善,一般来说红会会长要承担的压力较大,以至于在美国多次发生被选中者不愿出任会长一职的情形。

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  红十字国际委员会(ICRC)东亚区传播主管Marquet先生对南方周末记者介绍说,“透明化运作”是国际红十字运动一个半世纪以来长盛不衰的保证。这名热心的法国人动作夸张地捧起一本16开厚达578页的《2010年红十字国际委员会年报》,舔着手指给记者翻看,“所有的捐款收入和花销,小到每一个瑞士法郎,我们都统计在此。”他说,“我不能把这一本送给你,因为我们要替捐款人节约成本,不过所有的内容你都可以在ICRC官网上查到。”

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  ICRC的活动经费来自于每年各国政府的资助,南方周末记者看到,2010年它获得了美国政府捐助的2.61783亿瑞士法郎,中国政府也捐助了59万瑞士法郎。

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  对捐款人透明,遵从捐款人的意志,对其负责,是现代公益慈善业的基石。“捐赠人满意不满意,这是公益慈善事业最高标准。”王振耀说。在此方面的制度安排上,中国红会显然还与国际同行有很大差距。

在他看来,较为现实的路径是改革红十字会善款管理体制。

  在中国红会现有机制中,捐款人在红会官网上的捐款查询系统只能查询善款是否到账,而没有善款流向、使用情况的告知;国家审计署每年只对红会的政府拨款一项资金来源的收支进行审计,而不对红会的另两笔资金来源(募集的善款和层层上缴的会费)进行审计;募款对象为全社会公众的中红会不受《基金会管理条例》的约束,每年的财务收支情况、项目执行情况等,按照《中国红十字会法》只需向理事会报告,而没有向公众公示的义务;虽然承诺“定期向社会公众公布财务收支情况”,但红会官网上的“统计数据公告”,至今也才披露到2007年;对比其他国家比如美国的红会年报,可以发现中红会的披露数据和红基会已发布的年报可谓简略到极致。

“红会成为善款主要募集、管理使用的主体是历史的偶然,甚至可以说是一个误会。”王名解释说,从《红十字会法》中可以看出,红十字会开展人道救援、救灾救济等七项主要职责中并无募款这一项职能,红十字会本来应该是一个救灾的实施主体。

  由民政部主管的中国红十字基金会由于实行基金会管理制度,受《基金会管理条例》制约,其信息披露比中红会规范,但也只是相对而言。比如,《基金会管理条例》规定每年3月份必须公布上一年的年报,时至7月,中红会仍没有披露2010年年报。

2008年,王名曾受中国红十字会总会委托,做过一份《中国红十字会组织发展状况评估报告》,当时红会的主业还不是筹款,在王名的评估里,红会的善款规范管理并没有出现大的问题。

  阳光是最好的消毒剂。近年来,中红会系统不断被爆出“天价帐篷”、“万元午餐”等丑闻,与其内部长期不够透明、公开有着直接关系。

评估报告出台之后不久,发生了汶川地震,红会因为特殊的体制、能力,以及影响力,成了天然的募捐主体,“随着民众爆发性的捐赠,红十字会募捐职能突然膨胀。”王名说,如果从其资金比例上来看,原先资金中十分之一来自捐款,现在一下子增长到十分之九。

  在一些业内人士看来,中红会不仅存在上述信息披露方面的不透明,其内部运作也给人打擦边球的不透明之感。比如中红会下直属的“百分之一”基金明明是非公募基金,却在其门户网站首页设有“我要捐赠”的链接。此为明显违规行为,因为按照法律规定,非公募基金“不得主动向不特定公众募款”。

红会手中的钱多了,但怎么管理怎么花钱并没有相应制度跟上。王名梳理近些年红会被曝光的事件发现,善款管理三个主要环节:募款、运作、用款都出了问题。

  万通基金会理事长李敬认为,中红会的不够透明,其主要原因是缺少问责的压力。“我们的公募没有形成市场,不会对公众负责,所以没有公众问责的压力存在,基本靠自律。长期如此就造成了内部问责机制的脆弱”。

在王名看来,这次暴露问题的是红十字会,但在募款的规范管理方面,基金会等公益组织都有或多或少的问题,而这源于外部环境缺乏规范。

  相较而言,其它国家的红十字会一般实行基金会管理制度,属于真正的民间组织,但也得到政府的财政拨款。其会长由民间的理事选举产生,领取年薪。由于问责制度完善,一般来说红会会长要承担的压力较大,以至于在美国多次发生被选中者不愿出任会长一职的情形。

“谁有募款权?募款场合在哪里?募款的额度是多少?对这一系列问题,都没有规制,整个公益募款市场规范都存在巨大问题。”王名说。

  2011年3月日本大地震后,台湾红会收到大量捐款,到4月6日已有17亿新台币进入其账户。但随后有媒体爆出,“3·11”大地震后一个月,台湾红会才拨了1700多万台币到日本,引起台湾民众的极大不满。“那段时间台湾媒体的封面报道都在质疑红会,要求会长下台。”国际NGO“透明国际”东亚区高级主任廖燃告诉南方周末记者。

在外部没有法律监管,内部没有完善的管理体制,不断增长的红会善款出现问题“不可避免”。

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基于这种情况下,王名呼吁,让红会回归救灾救济的主业上去,以项目管理的运作方式,建立公益性救灾组织专业化团队。

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同时把公众捐赠的善款和红字会其他资金来源相分离,把善款管理跟红会救灾救济的主业分离。

在如何分离上,程刚建议放在红十字基金会去做。依照《基金会管理条例》,红十字基金会有公开透明的义务,而且红基会本身就是“管钱”的,在募款运作上更为专业。

8成红会拒绝公开

郭美美事件中,公众对红会的改革要求中,呼声最高的是公开透明。

程刚指出,红会要信用重建,“必须公布每一笔捐款的去向。”但依据现有法律,公开透明,并非红十字会的法定义务。

中国政法大学法学院教授王涌指出,中国《红十字会法》对红会在监督机制上规定了内部监督和政府监督,比如红十字会经费的来源和使用情况每年向红十字会理事会报告;红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定,接受人民政府的检查监督。

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但《红十字法》中无一字提及信息公开披露制度,也未像《基金会管理条例》一样,将“公开透明”原则纳入其中。

这为公众要求红会公开透明披露信息设置了障碍。

不过王名认为,目前红会的资金管理方式,不适宜对公众公开。

比如红十字会员缴纳的会费只需对会员公开,政府拨款也应该得到财政部授权之后才能公开,红十字会本身无权公开。

“现在这些资金进入一个池子中去,混在一起,导致红十字会难以公开,需要红十字会将善款管理独立出来。”王名表示。

基于此,程刚建议,红十字会区别公开,接受捐款的收支按照基金会相关法规公开,涉及财政拨款的资金,则按照政府信息公开。

虽然关于红十字会是否有义务进行信息公开,如何公开学界仍有争议,但民间已经将要求红十字会信息公开的呼声付诸行动。

据北京大学公众参与研究与支持中心研究院周涛介绍,他们按照《政府信息公开条例》第三十六条的规定,针对这30个省级行政区域的红十字会提出了信息公开申请。

申请内容主要为:本级红十字会编制人员数;2010年度本级红十字会筹资总额;2010年度本级红十字会收到的个人捐款总额、个人捐款最低金额和最高金额;2010年度本级红十字会行政运营费用总额。

目前法定的反馈时间已经截止,据项目组初步统计,在中国大陆除西藏以外的30个省级行政区域的红十字会里,只有湖北、内蒙古、黑龙江、广西、山西、江苏6个省区的红十字会向其公开了有关信息,另外24个省区没有给任何答复和解释。

“拒绝信息公开的省区红十字会,占总数的8成。”周涛说。

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